miércoles, 29 de octubre de 2008

La re-estatización del sistema previsional en la Argentina (Parte I)

CENDA

En el marco del debate abierto por el gobierno nacional con el anuncio de la re-estatización del sistema jubilatorio, y con el objetivo de proporcionar elementos conceptuales y estadísticos que contribuyan a la discusión en curso, distribuimos un artículo sobre el sistema previsional publicado en septiembre 2006 y que formó parte del segundo número de Notas de la economía argentina.

El presente informe fue publicado originalmente en septiembre
2006 como artículo de Notas de la economía argentina, Nº 2,
CENDA.

Si bien la información no fue actualizada aún, el análisis realizado a fines de 2006 demostraba que el régimen privado de capitalización fue una verdadera estafa para los trabajadores argentinos. Hoy, en medio del vendaval financiero desatado por la actual crisis mundial, que devaluó implacablemente todas las colocaciones bursátiles, se pone de manifiesto con mayor claridad que los sistemas de este tipo, a escala mundial, no hacen más que convertir a los aportantes en rehenes de un juego especulativo que no conocen ni controlan, beneficiando a los bancos y a los numerosos intermediarios financieros, pero nunca a los jubilados.

En nuestro país, la re-estatización del sistema jubilatorio permite la reversión de uno de los componentes centrales de las reformas estructurales realizadas en la década pasada, en donde la creación de las AFJP y la merma de recursos que el nuevo sistema implicó para el sistema de seguridad social fueron determinantes en el incremento del déficit del sector público y, consiguientemente, en el aumento explosivo del endeudamiento estatal. A contramano del discurso enarbolado por los apologistas del sistema previsional privado, la revisión de los resultados de su desempeño por más de una década muestran de manera contundente que el sistema de capitalización lejos ha estado de preservar los aportes de los trabajadores. Por el contrario, las fluctuantes condiciones existentes en los mercados de capitales y las cuantiosas comisiones cobradas por las administradoras no hacían otra cosa que transferir recursos desde los trabajadores al sistema financiero. Si bien aún restan definir aspectos cruciales del proceso de re-estatización, es claro que esta medida permitirá la adquisición adicional de recursos genuinos para el sistema de seguridad social que posibilitarían la consolidación del superávit alcanzado en el sistema previsional en los últimos años y contribuirían así a asegurar el pago de las jubilaciones y pensiones de manera sostenida.

El sistema previsional privado en la Argentina: el reino de las promesas incumplidas

La decisión de la Corte Suprema de Justicia ordenando al Congreso Nacional que reestablezca un mecanismo de ajuste periódico para los haberes jubilatorios, ante la significativa pérdida de poder adquisitivo que vienen sufriendo en los últimos años, reavivó el debate sobre el sistema previsional en su conjunto. El debate no puede detenerse, sin embargo, exclusivamente en el monto de los haberes. Pese a que el gobierno, mediante declaraciones del ministro de trabajo Carlos Tomada, dejó en claro que “la eliminación de las AFJP [Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones] parece una decisión muy de fondo que en todo caso requerirá otro tipo de consideraciones que hoy no están en nuestro ánimo” (La Nación, 23/08/06), el progresivo deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores retirados y las escasas perspectivas de mejora para los futuros jubilados exigen un análisis crítico de este sistema -esté o no a tono el “ánimo” del ejecutivo -. Es imprescindible, por tanto, examinar la conveniencia de mantener el régimen privado de AFJP que, a lo largo de su vigencia, ha probado ser costoso e ineficiente.

En este artículo se realizará una caracterización general del régimen de capitalización vigente y sus efectos para el sistema económico en su conjunto. Asimismo, con el propósito de mostrar de manera concreta las dramáticas consecuencias que acarrea el régimen actual para los trabajadores individuales, se estimará la remuneración que percibiría al momento de su retiro un trabajador que se incorpora hoy al mercado laboral formal, en ausencia del componente garantizado por el Estado. La proyección evaluará distintos escenarios posibles y permitirá demostrar que el sistema no ha generado los beneficios que presuntamente iba a producir, según se argumentaba al momento de su implementación. Es, más bien, el reino de las promesas incumplidas.

Las magníficas promesas y las tristes realidades del sistema de AFJP

La reforma previsional introducida en 1994 alteró sustancialmente la lógica sobre la que se sostenía el Sistema Nacional de Previsión Social (SNPS), vigente desde 1967. (1) Sobre la base del cuestionamiento del tradicional principio de reparto (considerado ineficiente e insostenible intertemporalmente), se instauró un mecanismo que tendría a la capitalización individual como el elemento central de la futura jubilación del trabajador. La reforma estuvo inspirada en el modelo previsional promovido en América Latina por los principales organismos internacionales de crédito (notablemente el Banco Mundial), que tomaba como referencia explícita al “exitoso” sistema chileno. (2)

La Ley 24.241 (aprobada en septiembre de 1993) dio origen a un sistema de carácter mixto –denominado Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)-, que combina un Régimen de Reparto y un Régimen de Capitalización.3 La incorporación al nuevo SIJP es casi compulsiva ya que los aportantes –que a partir de esa fecha comenzaron a ser llamados afiliados- deben explicitar por escrito y en forma perentoria su decisión de ser incluidos al Régimen de Reparto o, de lo contrario, son directamente incorporados al Régimen de Capitalización.4 A esta asimetría entre los regímenes en cuanto a la incorporación de las personas se agrega otra limitación: si bien es posible cambiarse del sistema estatal al privado en cualquier momento, el movimiento inverso sólo se pudo realizar durante los primeros dos años de funcionamiento del sistema, y en la actualidad está vedado. La afiliación es casi compulsiva y, además, es un camino sin retorno.

Los principales argumentos detrás de la propuesta de reforma eran que de este modo se iba a resolver el déficit crónico del sistema previsional, se incrementaría su cobertura y, al mismo tiempo, permitiría lograr un aumento del ahorro interno, fomentar el mercado doméstico de capitales y –consecuentementefuncionaría como un impulso al crecimiento económico que redundaría en mejoras en las condiciones de vida de la población y en mayores beneficios al momento del retiro. El éxito estaría garantizado por los incentivos que generaría el sistema para que los trabajadores se afilien y realicen sus aportes a la espera de una mayor jubilación, mientras que la propia competencia entre las AFJP por captar fondos redundaría en menores costos y mejor rentabilidad de las inversiones. Desde una perspectiva más pragmática, se aseguraba, además, que este mecanismo evitaría que los aportes previsionales fueran utilizados por el Estado o sus funcionarios, ya sea para cubrir el déficit fiscal o en meros actos de corrupción. La capitalización privada permitiría, se decía, la identificación del aporte individual y con ello se garantizaba que la totalidad de los fondos entregados fuera destinado exclusivamente al pago de la correspondiente jubilación.

Más allá de la retórica utilizada para fundamentar el nuevo esquema previsional, la evolución de las variables más relevantes del sistema muestra resultados muy pobres. Según la información concreta disponible –mucha de ella brindada por las propias AFJP-, el sistema no respondió, en los hechos, de la manera en que prometían los impulsores de la reforma. El motivo del fracaso, a la luz de la experiencia, puede exponerse sintéticamente: el sistema era inadecuado para la realidad del mercado laboral y para la estructura económica argentina. No todos, sin embargo, fueron perdedores: el esquema resultó altamente beneficioso y se convirtió en una fuente de grandes negocios para el sector financiero y el capital concentrado local e internacional.

Para fundamentar este diagnóstico se cotejarán a continuación, una a una, las promesas iniciales con los resultados reales obtenidos.

Baja proporción de aportes efectivos. El porcentaje de aportes realizados respecto del total de afiliados al sistema de capitalización ha resultado llamativamente bajo durante todo el período de vigencia del régimen: poco más de un tercio.

A su vez, en 2006 a más de 6 millones y medio de afiliados no se le han efectuado las contribuciones al sistema (6 de cada 10). Si bien luego de la crisis el indicador se fue recuperando, todavía se encuentra por debajo de su valor del año 2000. Estos datos muestran que el régimen de capitalización no reduce –como se argumentaba- la evasión o morosidad previsional. (5) En igual sentido, según información de la Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social (DNPSS), a la mitad de los afiliados se les realiza menos del 32% de los aportes que se deberían efectuar.6 El bajo nivel de aportes efectivos se traduce inexorablemente en un menor nivel de jubilación futura. Ahora bien, la situación descripta no es exclusiva de la Argentina, sino que parece ser inherente al régimen de capitalización. En Chile, sólo se ingresan aportes por el 50% de los afiliados, aunque únicamente para el 10% esto ocurre los doce meses del año.(7)

Baja proporción de afiliación voluntaria. La visión idílica de que el régimen iba a promover que los trabajadores buscaran maximizar su jubilación futura eligiendo la AFJP que les garantizara mayor rentabilidad estuvo lejos de verificarse en el período de vigencia del sistema. En efecto, pese a que actualmente el régimen de capitalización individual cuenta con alrededor del 80% de los afiliados al SIJP, la mayor parte del crecimiento de sus miembros se debe a la incorporación de los denominados “indecisos” (quienes al integrarse al mercado laboral formal no hacen una opción explícita por el sistema público ni por ninguna AFJP). El peso de los indecisos en el crecimiento de los afiliados es notable (Cuadro Nº 1). Así, la voluntad individual no parece ser lo que rige la afiliación al régimen de capitalización, sino la arbitrariedad, la falta de información o la indiferencia. Por otra parte, como consecuencia de ello, cobra más relevancia la forma en que se distribuyen los indecisos entre las AFJP que la propia competencia entre ellas. La “competencia” entre las AFJP, que se presentaba como garantía de eficiencia, rentabilidad y menores comisiones, es otra ilusión.

Baja proporción de aportes voluntarios. Otro argumento era que el sistema sería tan provechoso que los afiliados iban a optar por engrosar sus aportes voluntariamente, de forma de obtener una mayor jubilación en el futuro. La demostración más cabal de que los afiliados no creen en las presuntas bondades del sistema es que los aportes voluntarios son una parte despreciable de la recaudación total: menos del 1%. En otras palabras, los trabajadores no creen que las AFJP sean la mejor opción a la hora de garantizar una mayor jubilación futura. A pesar de contar con especialistas en negocios financieros, en los hechos, nadie parece dispuesto a entregar voluntariamente sus ahorros a las administradoras.

Bajo nivel de cobertura. Según se vaticinaba, el nuevo régimen subsanaría la presunta falta de incentivos para la afiliación al sistema previsional anterior, lo que debía expresarse en un aumento del nivel de cobertura. No obstante, es claro que –una vez más- las promesas no se plasmaron en la realidad.

En lo que respecta a los trabajadores activos, la relación entre aportantes y la población ocupada se redujo del 42,3% en 1995 al 38,6% en 2003; a su vez, el coeficiente aportantes/ población económicamente activa (PEA) cayó del 35,1% al 32,6% en igual período. Por su parte, el alcance de los beneficios recibidos por las personas en edad de jubilarse también se vio disminuido. En 1995, el 76,8% de las personas mayores de 65 años poseía cobertura previsional; en 2003, en cambio, la proporción de beneficiarios en ese rango de edad cayó al 70,9%. No sólo aumentó el porcentaje de excluidos del sistema previsional, sino que además casi tres cuartas partes de las personas en edad de jubilarse son indigentes y casi la mitad de los pobres no indigentes no poseen cobertura.(8)

La caída de la cobertura puede explicarse en parte por la trayectoria del mercado laboral, referida al aumento de la tasa de desempleo y la agudización de la precarización laboral, así como por las características de la reforma implementada, que elevó los requisitos de aportes y años trabajados y favoreció la expansión de la evasión. Estos fenómenos acentuaron la exclusión del sistema previsional en forma paralela a la exclusión del mercado laboral. Aunque es cierto que la situación económica contribuyó al resultado, el postulado de que con un sistema de cuentas individuales se iba a aumentar el porcentaje de aportes es, indudablemente, equivocado.

Se basa en una teoría que considera que realizar o no dicho aporte es una decisión del individuo que se ofrece a trabajar. En algún sentido, este razonamiento parece responsabilizar al propio trabajador por el trabajo en negro. Sin embargo, el empleo no registrado es resultado de condiciones estructurales del mercado laboral, donde deben considerarse entre otros factores el nivel de desempleo y, por lo mismo, la ausencia de controles estatales. En definitiva, el fracaso del sistema privado como un medio para incrementar el nivel de cobertura se origina en un error conceptual acerca de las causas mismas del trabajo no registrado.

Alta concentración del mercado. En cuanto a la supuesta competencia que se iba a producir entre las AFJP, desde que comenzó a funcionar el régimen se verificó un marcado proceso de concentración del mercado. De las 26 empresas que comenzaron a operar en 1994, en la actualidad sólo quedan 11. La disminución de la cantidad de agentes en el mercado se expresó, lógicamente, en un incremento de la participación de las AFJP más grandes en las variables clave. Un proceso similar se verificó en Chile, donde en la actualidad sólo operan seis empresas en el mercado, la mayor de las cuales administra los fondos de más de un 40% de los afiliados, y las tres mayores superan el 80%.9 Estos datos indican una tendencia a la oligopolización del mercado, que se opone a los presuntos incentivos para reducir costos y mejorar los servicios.

Baja proporción de traspasos. La tasa de traspasos entre AFJP es ínfima. Si consideramos el período de la post-Convertibilidad, el promedio anual indica que sólo el 4,3% de los afiliados cambió de administradora de fondos. No es cierto que los trabajadores elijan la AFJP que les brinda mejores beneficios ni que efectivamente opere la movilidad y la competencia en el mercado. De hecho, en un informe de la Superintendencia de AFJP del año 2003 se muestra que no existe una relación estadísticamente significativa entre la rentabilidad anual de las administradoras –variable que debería ser clave para la elección de los individuos- y las altas y traspasos de los afiliados. A este fenómeno ayudan, lógicamente, las distintas trabas que existen para pasar de una AFJP a otra y la imposibilidad de volver al régimen de reparto.

Altos costos del sistema. A los elementos señalados se suma un aspecto crucial del sistema: sus altísimos costos. Las AFJP cobran comisiones sobre los aportes realizados por los afiliados por los servicios que prestan, que se destinan a cubrir el seguro colectivo de invalidez y fallecimiento, los gastos de administración de las empresas y a engrosar las ganancias de las firmas.

Pese a que las administradoras no incurren en ningún gasto de recaudación, ya que la percepción total de aportes y contribuciones está a cargo del Estado a través de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), las AFJP se apropiaron en promedio de un tercio de los montos recaudados entre 1994 y 2006. En el pico de la serie (2002/2003), prácticamente 4 de cada 10 pesos destinados a los fondos de capitalización individual se perdían en concepto de comisiones de las AFJP.

Al mismo tiempo, el gran peso de las comisiones en las contribuciones anuales transformaron al sistema argentino en uno de los más ineficientes del mundo: por caso, hacia fines de la década de 1990, el costo administrativo del régimen privado nacional era 47% superior al chileno y 60% superior al uruguayo.(10)

Pero este costo no sólo es elevado respecto de otros regímenes privados, sino que se ha mostrado mucho más oneroso que el sistema previsional estatal local. Según información de la ANSES, los gastos operativos del régimen público representaron entre 1999 y 2005 tan sólo el 1,6% de las contribuciones y los recursos tributarios percibidos con fines previsionales, lo que resulta veinte veces más barato que el costo de administración del sistema de capitalización.(11)

Así, a lo largo del período de existencia del régimen privado, las AFJP cobraron comisiones por alrededor de 21.000 millones de pesos constantes de 2006. Esta transferencia de recursos de los aportantes a las administradoras de fondos superó los 10.600 millones de dólares entre julio de 1994 y junio de 2006, es decir, fue superior al presupuesto público de Seguridad Social aprobado para esos años. Como se ve, en lugar de la eficiencia el sistema parece concebido para maximizar el beneficio de las administradoras: la gigantesca transferencia de riqueza es injustificable. (6)

Notas:
1) Un poco de historia. Los primeros regímenes de beneficios previsionales en la Argentina aparecieron hacia finales del siglo XIX, pero recién en la década de 1940 la cobertura alcanzó una amplitud significativa. En 1954 tuvo lugar la primera reforma sustantiva del sistema, en la que se reemplazó la lógica de capitalización por el criterio de reparto, bajo la noción de que el sistema previsional debía ser un instrumento para la redistribución del ingreso y que, por lo tanto, el aporte realizado no podía ser el único criterio para determinar el haber. En 1967 se produjo una nueva reforma, que mantuvo la lógica de reparto y estableció que el haber jubilatorio debía representar un porcentaje de entre el 70% y el 82% del salario mensual promedio de los tres años de mayores remuneraciones dentro de los últimos 10 años de aportes. El haber era móvil con el objeto de que la situación de los pasivos acompañara a la de los activos y, con este fin, se aplicaba un coeficiente en el cálculo del haber que buscaba expresar los cambios producidos en el nivel general de las remuneraciones. Para una mayor profundidad de análisis ver Nahón, C. (2002), “Política social y acumulación de capital en la Argentina: la fragmentación regresiva de la educación, la salud y la previsión social en la década del noventa”, Revista FACES (Universidad Nacional de Mar del Plata), Nº 15, septiembre-diciembre.
2) A pesar de la campaña mundial en favor de este esquema, su grado de difusión internacional fue más bien un fracaso: a fines de la década de 1990, solamente 6 países periféricos habían privatizado total o parcialmente sus sistemas previsionales, otros 18 contaban con fondos de previsión y más de 100 (sobre un total de 142) mantenían el sistema del seguro social. Para más detalles ver Williamson, J. y Pampel, F. (1998), “¿En las naciones en desarrollo tiene sentido la privatización de la seguridad social?”, Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 51, Nº 4, Ginebra.
3) Las características del proceso de negociación legislativo de la ley, los intereses en pugna y las sucesivas modificaciones que fue sufriendo el proyecto presentado por el gobierno pueden estudiarse en Nino, M. (2003), “Reforma previsional: La subordinación del interés público en el proceso democrático de decisión y negociación en la Argentina”, Realidad Económica, Nº 195, Buenos Aires.
4) En el sistema público, el haber de los futuros pasivos se compone de una Prestación Básica Universal (PBU), una Prestación Compensatoria (PC) y una Prestación Adicional por Permanencia (PAP), todas a cargo del Estado. El régimen de capitalización, en cambio, está administrado por las AFJP y las Compañías de Seguro de Retiro (CSR), en su mayoría privadas y vinculadas entre sí. El haber de este nuevo régimen está compuesto por la PBU y la PC (también financiadas por el sector público) y el Haber por Capitalización (HC), financiado por las AFJP con los fondos capitalizados de sus afiliados. Una excepción al carácter privado de las AFJP lo constituye la administradora del Banco de la Nación Argentina, que fue conformada por la misma Ley 24.241.
5) Más allá de que los datos son contundentes, corresponde aclarar que este indicador no es un reflejo fiel de la situación real del sistema y puede disminuir por el simple paso del tiempo, debido a que entre los que dejan de ser aportantes se cuentan los desocupados, emigrantes, los que pasan a aportar a otros regímenes previsionales, los monotributistas, etc., que mantienen su categoría de afiliados por haber aportado en algún momento. Estas excepciones, no obstante, no pueden representar un cambio importante en los indicadores.
6) Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2005), “Prospectiva de la previsión social. Valuación financiera actuarial del SIJP 2005/2050”, Buenos Aires.
7) Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo, “Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno”, en www.cep.cl.
8) Fuente de datos: Bertranou, F. y Bonari, D. (2005), “Protección social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño: 1990-2003”, Organización Internacional del Trabajo.
9) Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo, “Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno”, en www.cep.cl.
10) Baker, D. y Kar, D. (2002), “Defined Contributions from Workers, Guaranteed Benefits for Bankers: The World Bank´s Approach to Social Security Reform”, Center for Economic and Policy Research, Washington.
11) Volviendo al caso chileno como referencia, el sistema de capitalización privado también presenta altos costos para sus afiliados. Según CENDA-Chile, el sistema previsional público chileno tiene un costo de operación equivalente a un poco más de la cuarta parte de las comisiones netas cobradas por las administradoras de fondos.


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