martes, 25 de agosto de 2009

Jardines maternales: Problemas actuales, legislación y políticas públicas

Ester Kandel (especial para ARGENPRESS.info)

El festejo del día del niño fue una oportunidad para referirse a los cuidados de la primera infancia, apoyándose en la Convención sobre los Derechos del Niño, que hace hincapié en la importancia del desarrollo en la primera infancia: dice que todos los niños y niñas tienen derecho a desarrollarse “en la máxima medida posible” y que los “Esta-dos Partes reconocerán el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su de-sarrollo físico, mental espiritual, moral y social”.

En nuestro país, existe un reconocimiento limitado, si entendemos que éste tiene que ser no sólo verbal. Por ejemplo el déficit de jardines maternales y la opción de recu-rrir a los de gestión privada, encuentra a mamás y papás con un problema serio para articular crianza con jornada laboral y/o formación personal. Sólo algunos tienen la op-ción de afrontar costos de $800 por 8 horas de este servicio.

El reconocimiento realizado en los últimos decenios, para acompañar el proceso de crianza desde una institución que cumpla con objetivos asistenciales y pedagógicos es ampliamente conocido. Tal es así que fue incorporado tanto en la legislación laboral como en la institución educativa. Sin embargo dicha legislación no se lleva a la práctica o no garantiza totalmente la apertura y desarrollo de los jardines maternales. Nos esta-mos refiriendo a la Ley de Contrato de Trabajo y a la Ley Nacional de Educación.

LCT: Capítulo II De la protección de la maternidad

Art. 179- Toda trabajadora madre de lactante podrá disponer de 2 descansos de media hora para amamantar a su hijo, en el transcurso de la jornada de trabajo, y por un período no superior a 1 año posterior a la fecha del nacimiento, salvo que por razones médicas sea necesa-rio que la madre amamante a su hijo por un lapso más prolongado.

En los establecimientos donde preste servicios el número mínimo de trabajadoras que determine la reglamentación, el empleador deberá habilitar salas y guarderías para niños hasta la edad y en las condiciones que oportunamente se establezcan.

Después de 35 años este artículo no fue reglamentado. Sólo algunas grandes em-presas habilitaron un sector destinado a jardín maternal, otras subsidian parte o todo el costo pero la mayoría de los/as trabajadores/as que están empleado/as en empresas pri-vada, en relación de dependencia, no cuentan con esta protección.

Ley Nacional de Educación-Nº 26.206
Capítulo II
Educación Inicial
Art. 18.- La Educación Inicial constituye una unidad pedagógica y comprende a los/as niños/as desde los cuarenta y cinco (45) días hasta los cinco (5) años de edad inclusive, siendo obligatorio el último año.
Art. 19.- El Estado Nacional, las Provincias y el gobierno de la Ciudad autónoma de Buenos Aires tienen la obligación de universalizar la oferta de servicios educativos para los/as niños/as de cuatro (4) años de edad.
Art.22.- Se crearán en los ámbitos nacional, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mecanismos para la articulación y/o gestión asociada entre los organismos guber-namentales, especialmente con el área responsable de la niñez y familia del Ministerio de Desa-rrollo Social y con el Ministerio de Salud, a fin de garantizar el cumplimiento de los derechos de los/as niños/as establecidos en la ley Nº 26.061. Tras el mismo objetivo y en función de las particularidades locales o comunitarias, se implementarán otras estrategias de desarrollo social, salud y educación en el ámbito de la educación no formal, para atender integralmente a los ni-ños/as entre los cuarenta y cinco (45) días y los dos (2) años, con participación de las familias y otros actores sociales.

Con este espíritu se sancionó la Ley 26.233 que dispone Centros de Desarrollo Infantil, dependientes de la Secretaría Nacional de Niñez Adolescencia y Familia, en-marcadas en las políticas de protección y promoción de los derechos de la infancia, por medio de la Ley de Protección Integral de las Niñas, Niños y Adolescentes que institu-ye las responsabilidades del Estado en la implementación de políticas públicas de la niñez.

Esta política se basa en los principios de:

• derecho a la vida, “a su disfrute, protección y la obtención de una buena calidad de vida” (art. 8)

• derecho a la dignidad y a la integridad personal (art. 9)

• la gratuidad de la educación (art. 16) 

• protección de la maternidad y paternidad (art. 18)

• derecho a la libertad (art. 19)

La implementación de esta legislación favorece a los numerosos jardines comu-nitarios creados por las mujeres en la década de 1990 y responde a una necesidad de desarrollo de la niñez y al fortalecimiento de los vínculos familiares y comunitarios.

En síntesis, en la Ley Nacional de Educación se define la pertenencia de la pri-mera infancia al nivel inicial y admite la articulación para la gestión con la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia y Familia y otras instituciones de educación no for-mal. Pero esta legislación no garantiza que la promoción del aprendizaje y desarrollo de este grupo etario pueda efectivizarse, tal como está expuesto en los objetivos.

Aunque esta articulación logra resolver algunos de los problemas del funciona-miento de estos jardines, existen las innumerables experiencias de jardines maternales deben buscar recursos para retribuir al personal y muchas trabajan en forma precarizada. Aunque todos los jardines maternales estén incluidos en la órbita de educación, se plan-tea una diferencia con los que están incorporados a la educación formal y el Estado es responsable.

La demanda de jardines maternales es superior a la oferta: “En el país debe haber 1 millón de niños de entre 0 y 2 años mientras la oferta, a nivel privado y público, no supera los 10.000 chicos. Es seria la falta de jardines maternales que, en realidad, deberían ser la vedette de la educación”, subraya Patricia Retondo, pedagoga especialis-ta en temas de infancia, educación y pobreza.

El desfasaje entre investigaciones psicológicas y pedagógicas, las necesidades de la población y las políticas públicas es un hecho.

Desde hace un siglo se plantea el tema de la atención de la primera infancia en nuestro país. Repasemos un poco los antecedentes:

Desde principios de siglo XX “la oferta es netamente asistencial frente a las ne-cesidades y requerimientos sociales. En primera instancia, ese mandato lo asumen enti-dades benéficas que crean salas maternales en los hospitales y casas cunas. Prima el cuidado por los aspectos médico-sanitarios frente a la preocupación por la situación de abandono de los niños/as ante la creciente incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la extrema pobreza en que viven gran número de familias”.

El trabajo de las mujeres 

La inserción laboral de las mujeres en el siglo XX planteó temas y problemas nuevos, que podríamos sintetizarlos en estos términos:

La lucha por la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, en el ámbito laboral, la encontramos desde los inicios de la organización del movimiento obrero, propugnando entre otras reivindicaciones, la igualdad salarial y el acortamiento de la jornada de trabajo. Las condiciones de trabajo, las largas jornadas agotadoras, afectaban la salud y en algunos casos destruía los cuerpos de varones y mujeres, de ahí que las sucesivas propuestas legislativas, apuntaban a revertir las condiciones en que se vendía la fuerza de trabajo.

Desde una mirada que abarque las relaciones de clase y de género, podemos de-cir que la problematización del trabajo asalariado femenino, comenzó en los inicios del siglo XX, vinculado a la construcción de un ideal maternal, así como los debates sobre el tipo de educación que debían recibir las mujeres, se inició en el siglo XIX.

¿Cuáles eran los hechos objetivos?

A finales del siglo pasado, como señala José Panettieri (1984), “la explotación del trabajo de mujeres y menores se puso de manifiesto con el surgimiento de las prime-ras fábricas en el país en los últimos años del siglo pasado.” Lo observable era la doble jornada laboral de la mujer, 14 a 16 horas en talleres y fábricas y el resto en su hogar.

Este trabajo se desarrolló sobre una matriz de relaciones que explica el historia-dor E. Hobsbwam de este modo: “La segunda y gran consecuencia de la industrializa-ción sobre la situación de la mujer fue mucho más drástica: separó el hogar del puesto de trabajo. Con ello excluyó en gran medida a la mujer de la economía reconocida pú-blicamente –aquella en la que los individuos recibían un salario – y complicó su tradi-cional inferioridad al hombre mediante una nueva dependencia económica. (…)El obje-tivo básico del sustentador principal de la familia debía ser conseguir los ingresos sufi-cientes como para mantener a cuantos de él dependían (…)

Los ingresos de los otros miembros de la familia eran considerados suplementa-rios y ello reforzaba la convicción tradicional de que el trabajo de la mujer (y por su-puesto de los hijos) era inferior y mal pagado.”

Las mujeres que se empleaban como obreras, también eran requeridas por las señoras burguesas como empleadas domésticas, además de ser descalificadas, llamándo-las prostitutas o fabriqueras.

Según Marcela Nari, con el desarrollo de la gran industria, “se reformularon la división del trabajo, las formas y unidades de producción. Las unidades domésticas, las familias perdieron gradualmente su lugar en la producción para el mercado y se concen-traron en la producción para el autoconsumo. El trabajo doméstico quedó invisibilizado entre la naturaleza y el amor de las mujeres. El trabajo urbano a domicilio se mantuvo, y en algunos casos creció, porque abarataba costos de producción y porque permitía a las mujeres compatibilizar, en el espacio y el tiempo, trabajo doméstico y trabajo asalaria-do. Emplearse en fábricas y talleres era incompatible con la maternidad, con la nueva imagen de madre nodriza, cariñosa, altruista y siempre unida a su hijo por un cordón.”

La problematización del tema implicaba el reconocimiento de su rol materno, plasmado en un proyecto de ley, que admitía la necesidad de no concurrir por treinta días al lugar de trabajo y la posibilidad de amamantar. La justificación de su aporte era contradictorio: desde el punto de vista de los empleadores, los favorecía, pues retribuían menores montos que a los varones y desde la visión que se tenía del rol de la mujer, se aceptaba su inserción laboral como un mal necesario. La maternidad, era concebida co-mo un hecho natural.

El grado de desarrollo de las fuerzas productivas no permitía vislumbrar a la mayoría de la sociedad, a las mujeres, como sujetos de distintos derechos. Sólo se había definido el papel reproductor de la mujer como su función primaria y el Estado reforza-ba el estatus secundario de su actividad productiva.

Estadísticas

La inserción laboral de las mujeres .está reflejada en los censos, comenzando por el 1869, en el que leemos:

“De las 614.244 viudas, 247.602 solteras y más 25.000 huérfanas, que tiene la repúbli-ca, resulta que unas 140.000 son costureras, lavanderas, planchadoras, cigarreras, ama-sadoras, etc., esto es, tenemos que la mitad de la población mujeril adulta espera con incertidumbre el sustento del jornal, muchas veces difícil y precario. Tales cifras repre-sentan otras que no se ven, y que, sin embargo, no son menos verídicas.”

En 1914 las mujeres con profesión definida eran 714.800. lo que equivalía al 22% de la población con profesión. Para entonces, el campo laboral femenino se había diversifica-do extraordinariamente, siendo pocas las actividades en que la mujer no participara jun-to al hombre.”

El reclamo de Bialet Massé fue recogido por el proyecto de Ley Nacional del Trabajo, se su título VIII, Trabajo de los menores y de mujeres y niños (ley 5291, R.N. 1907, T.IV, pag.23) que con la ley 4661 de descanso dominical (1905), constituyeron las pri-meras manifestaciones de nuestro naciente derecho laboral. Como es sabido, ambos proyectos fueron presentados por el Dr. Alfredo L. Palacios, interviniendo también el Departamento Nacional del Trabajo, cuyos proyectos fueron tenidos en cuenta por las respectivas comisiones, alterando en parte las iniciativas del legislador socialista.

El salario de las mujeres era sensiblemente inferior al de los obreros adultos: los meno-res, por su parte, promediaban la mitad de lo que se pagaba a aquéllas. La obrera, en general, compartiendo los mismos esfuerzos y riesgos que el varón, está aun más mez-quinamente retribuida. La obrera embarazada, por su parte, está impedida de cuidar su salud y la de su futuro hijo; ya madre, tampoco goza del período de reposo necesario, viéndose obligada a desatender, de inmediato, al recién nacido. Téngase presente que la ley 5.291 sólo concedía a la futura madre lo siguiente: “Art.2° “Las obreras podrán de-jar de concurrir a las fábricas o talleres hasta los treinta días subsiguientes al alumbra-miento, debiendo entretanto reservárseles el puesto.”

Nótese el podrán – que hemos subrayado-, la falta de toda licencia previa al alumbra-miento y la falta de retribución a la licencia posterior. En estas condiciones, es seguro que muchas obreras- apremiadas por la necesidad- se reincorporarían a sus trabajos re-cién paridas...”

En relación con el amamantamiento el art. 8: “En los establecimientos donde trabajan mujeres, se permitirá que las madres puedan amamantar a sus hijos durante 15 minutos cada dos horas, sin computar este tiempo en el destinado al descanso”.

Esta normativa, no se cumplía como lo denuncia en 1910 Fenia Certkoff, diri-gente del Centro Socialista Femenino, se ocupaba del cumplimiento de la Ley de trabajo de mujeres y menores, de la falta de cobertura por maternidad de la mujer obrera como un verdadero problema, pues no estaba contemplado en la legislación vigente (Ley 5291). Desde La Vanguardia del 10 de septiembre de ese año, se denuncia que “la ma-dre , 8 días después del alumbramiento vuelve al trabajo y deja a su criatura durante más de 4 horas seguidas sin su alimento natural. Es una crueldad a la que se somete a la ma-dre y a la criatura”. La propuesta inmediata se limita al cumplimiento de la ley para que “se establezca una pieza donde las obreras madres puedan amamantar a su hijos durante 15 minutos cada 2 horas”. También señala la contradicción entre las recomendaciones médicas de amamantar cada dos horas y el modo imperante por el que se cumplía, va-rias horas después.

En el Plan de trabajo de la Comisión Municipal encargada de estudiar las causas de la mortalidad infantil. De 1890, se señala entre otros puntos:

5°- Salas- cunas (Creches). – Establecer salas-cunas para recoger y alimentar durante el día a los niños menores de dos años, mientras las madres se entregan a sus quehaceres habituales. Estos asilos tendrían sucursales en los grandes lavaderos públicos para favo-recer al gremio respectivo, que se veía obligado a permanecer gran parte del día en di-chos establecimientos.

6°- Asilos maternales. – Propender a aumentar el número de asilos maternales, sirvien-do de base los ya existentes a cargo de la sociedad Damas de Caridad. En caso necesario podrían reunirse en un solo establecimiento la sala –cuna y el asilo maternal, atendien-dodo así la economía del local, personal, etc. Y tendiendo, por otra parte, a la comodi-dad de las madres pobres y trabajadoras.

Los asilos maternales recibirán niños mayores de dos años, pero que no hayan alcanza-do la edad escolar.

7°- Jardines de infantes.- Multiplicar los jardines de infantes, tanto públicos como parti-culares, que podrán recibir niños desde dos hasta seis años. Estos establecimientos se diferenciarían de los asilos maternales en que en los últimos se daría a los niños pobres la alimentación necesaria a mediodía. Por otra parte, los jardines de infantes atenderían no solamente la educación física, sino la psíquica.

Entre las entidades que se ocuparon de los niños encontramos un ejemplo en el Patronato de la Infancia, que crea, según el modelo francés de “creches,” las “salas cu-nas” dando cumplimiento a las leyes 5.291 de 1.907 y 11.317 de 1.924. Esta última, conocida como la ley Palacios, estipula en el art.16 (...) “En los establecimientos que ocupen el número mínimo de mujeres que determine la reglamentación deberán habili-tarse salas maternales adecuadas para niños de 2 años, donde éstos quedarán en custodia durante el tiempo de ocupación de las madres”.

El 30 de septiembre de 1958 se aprueba la modificación del segundo párrafo del art. 15 de la Ley 11.317 en la siguiente forma: “En todos los establecimientos donde traba-jen 50 o más mujeres, ya sean éstos asistenciales, culturales, educacionales, industriales, comerciales o de cualquier índole, deberá habilitarse una sala adecuada para los niños menores de cuatro años, donde quedarán en custodia durante el tiempo de ocupación de las madres, bajo la vigilancia y atención de personal especializado.”
 
Décadas: 1960-1980

“La divulgación de las diferentes teorías psicológicas (especialmente el psicoanálisis) origina el surgimiento de una fuerte inquietud por la calidad de los servicios existentes.”

Según una publicación (MCBA, 1991): Se centra la mirada en el desarrollo del niño, analizando su déficit a partir no sólo de las carencias socioambientales sino de la ausen-cia de vínculos afectivos que a través de ricos intercambios estimulen el despliegue de sus posibilidades.

“Se abre un espacio de crítica a las guarderías como servicios asistenciales sustitutos del hogar y se decide el cambio en la denominación eligiendo el nombre de Jardín Mater-nal”.

Julia Prieto dice.”Jardín” porque entronca con la tradición froebeliana del Kindergarten y porque sugiere la idea de cultivo, cuya etimología es la misma que la de cultura; y maternal, porque acentúa la relación afectiva de base que debe existir entre los niños y sus maestros.

“Paralelamente a estos cambios técnicos-pedagógicos, aparecen una serie de leyes y reglamentaciones que van dándole mayor especificidad a este ciclo (Ley 20744/74, Ley 18.017/74). En 1973 el Estado sanciona la Ley 20.582 “Creación del Instituto Nacional de Jardines Maternales Zonales”. Por Resolución N°62.506, en 1986, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud y Acción Social, crean una comi-sión que se abocará a la elaboración del anteproyecto de reglamentación de la citada ley, comisión que nunca se expidió.”

“En relación con el Jardín Maternal comienza a pensarse en la necesidad de que el per-sonal a cargo del niño sea estable, especializado, equilibrado emocionalmente y con capacidad para contener afectivamente al niño y su familia.

Para formar a los maestros se diseñan cursos basados en la “estimulación temprana” adecuada frente a la concepción psicologista imperante referida al “hacer desarrollar”. “dejar aflorar”, permitir el despliegue de las potencialidades”.

Desde el Consejo Nacional del menor y la familia también se desarrollaron programas destinados a la primera infancia, como el Programa de Becas para Guardería (Resolución 1285/79 –S.E.A.S., modificada por Disposición 55/90 – S.S.M.D.T.E.), cuyos objetivos eran: “Evitar la internación de niños durante la primera infancia y con-secuentemente su segregación del grupo familiar, por razones socioeconómicas y labo-rales de sus progenitores, preservando así su desarrollo psico-social.

Favorecer el egreso de niños de los sistemas de internación y alternativos dependientes de este organismo. Promover la integración y promoción de la familia, a través de ac-ciones de orientación y asistencia..Este programa está dirigido a niños comprendidos entre cuarenta y cinco (45) días y cinco (5) años inclusive, residentes en el ámbito de Capital Federal. Se dará prioridad a:

a) hijos de madres solas, que trabajan, con bajo nivel de ingresos y carentes de co-bertura social.

b) hijos de madres menores de edad tuteladas por este organismo que requieren recursos simultáneos (ubicación laboral –guardería) para lograr su integración al medio.

c) hijos de aquellos grupos familiares que por una situación de emergencia (enfer-medad, incapacidad de uno de los progenitores, pérdida de trabajo) requieran el recurso asistencial

d) Este programa se creó para cubrir la deficiencia legal y a fin de proteger la uni-dad familiar y el trabajo de la madre. El mismo presenta diversas modalidades

• Se pagará la guardería privada para madres con hijos menores de 5 años.

• Posibilidad de subsidios para que un conjunto de madres en forma de cooperadora, cooperativa, asociación, etc., formen una guardería auto-gestiva o comunitaria. El Consejo Nacional del Menor y la Familia ayu-da con un subsidio para la instalación del servicio y además aportará el apoyo y asesoramiento técnico necesario.

• Pago de subsidio a una mamá cuidadora, lo que permitiría a la madre se-guir trabajando afuera.

En este período se había registrado que la totalidad de menores que asisten a establecimientos educativos, Jardín de Infantes o Preescolar, y que compren-de el grupo erario de 3 a 6 años es de 982.483 o sea el 36,85 de la población total de 3 años y más .

Con la apertura democrática se incorpora en los planes de estudio, contenidos re-feridos al Jardín Maternal y períodos de práctica y residencia en Jardines Maternales como parte de la formación del futuro Maestro Jardinero. (INSP “Sara Ch. Eccleston).

Pag.32(Ob. cit.), “El nombre preescolar que puntualiza el carácter de previo a la escuela primaria se cambia por inicial. El Nivel ya no comprende sólo al jardín de infantes sino también al Jardín Maternal en un intento por educabilizar un espacio que sólo era considerado asistencial. Se elaboran dos diseños, uno para cada ciclo. Este diseño señala que “la educación inicial está dirigida al niño desde los 45 días a los 6 años. Se pro-pone lograr objetivos en todas las áreas del aprendizaje a fin de que el niño alcance una progresiva comprensión y organización de la realidad, así como una integración activa al ámbito escolar y al medio social.”

En la actualidad, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, im-plementando la Ley 26.233, Centros de Desarrollo Infantil, ayuda con un subsidio para la instalación del servicio y además aportará el apoyo y asesoramiento técnico necesa-rio.

Esta legislación amplia los objetivos, a diferencia del programa anterior, con es-tos principios:

• derecho a la vida, “a su disfrute, protección y la obtención de una buena calidad de vida” (art. 8)

• derecho a la dignidad y a la integridad personal (art. 9)

• la gratuidad de la educación (art. 16) 

• protección de la maternidad y paternidad (art. 18)

• derecho a la libertad (art. 19)

Caracterización del Nivel Inicial

“El Nivel Inicial es un espacio que se construye como público, en cuanto:

- es un espacio que legitima los saberes;

- es un espacio en el que deliberadamente se hacen circular o se publican los saberes que pueden ser apropiados por los niños ;

- promueve la circulación de conocimientos a todos; aspira a que el conocimiento se convierta en un patrimonio colectivo, destinado a todos los niños, sin distinción de sector social, cultural, etnia, género, religión o necesidad especial.

- Con acierto se observan como señales preocupantes las “políticas de ajuste, la crisis económica y social, determinadas políticas educativas, algunos discursos y programas de organismos internacionales, que instalan situaciones de confusión, tur-bulencia, en la concepción acerca de la distribución de la responsabilidad, los debe-res y los derechos que le competen a la sociedad civil y al Estado. La turbulencia se manifiesta de manera explícita o implícita, apela a mecanismos conscientes o in-concientes; configura enfrentamientos que conmueven a diversos grupos sociales. Esto afecta directamente no sólo a la identidad pedagógica del Nivel Inicial, sino también a la concepción de infancia y niñez.

La función social del Nivel Inicial como institución educativa se desdibuja cuando asume exclusivamente acciones de asistencialidad en detrimento de las propuestas de enseñanza. Son estas propuestas las que materializan el carácter público y democrati-zador del conocimiento.”

Conclusiones

Consideramos que los jardines maternales, tal cual lo describimos es un problema que incumbe a las políticas públicas pues el reconocimiento realizado en los últimos dece-nios para acompañar el proceso de crianza desde una institución que cumpla con objeti-vos asistenciales y pedagógicos es ampliamente difundida y conocida. Tal es así que fue incorporado tanto en la legislación laboral como en la industria educativa. Sin embargo dicha legislación no se lleva a la práctica o no garantiza totalmente la apertura y desa-rrollo de los jardines maternales.

Las innumerables experiencias de jardines maternales organizados por mujeres y/o centros vecinales son una acción loable pues fueron al encuentro de necesidades de la población pero también pusieron al descubierto el déficit de las políticas públicas en la atención de la primera infancia.

La deuda con la primera infancia es parte de la deuda social con miles de niños en la calle, hambrientos, revolviendo la basura, en un contexto de aumento de la pobreza y la indigencia.

Es responsabilidad del Estado hacerse cargo de estas cuestiones.

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